LA CONFUSIÓN DE LEVIATHÁN.
Entre los Proyectos de Inversión Pública y las Asociaciones Público-Privadas, algunas ideas para pensar en el bien común y en reducir la brecha de infraestructura en el Perú.
Para Thomas Hobbes, el origen del Estado, pasa por organizar la sociedad sobre la base de un pacto colectivo entre los hombres, quedando subordinados entre sí a un soberano que debe procurar el bien para todos. La idea central de Hobbes es la organización política de la sociedad, a través de la creación de un soberano denominado “Estado” que imponga derechos y deberes, con el ánimo de garantizar la paz común.
Leviathán, fue el nombre que en 1651 Thomas Hobbes escogió para denominar a su obra clásica que desarrolla su tesis sobre el Estado, en ella, compara al “Estado” con (Leviathan) el monstruo bíblico habitante de los mares, dueño un poder descomunal.
Para nuestros tiempos, el Estado que Hobbes proyecta en Leviathán, es incompleto en relación a un concepto moderno de Estado, que exige que el leviathán sea más que un poder organizado fundado a partir de la suma de voluntades libres para “regentar” las cosas públicas.
Sin embargo, a pesar de todo, la genialidad de Hobbes estableció un elemento intangible en la cosmovisión del Estado que la modernidad siempre deberá considerar: El bien común.
Sobre el bien común, en esta oportunidad, no hay mucho que profundizar. Este se expresa, en el deseo de adquirir ventajas comunes en la vida cotidiana del ciudadano, contemplando aspectos jurídicos, económicos y sociales, y en un sentido teórico, toda la organización política, jurídica y económica del Estado está en función a promover y proteger el bien común.
En concreto, aspirar a que un Estado como el nuestro logre el “bien común”, implica aspirar a que el Perú alcance niveles óptimos de desarrollo humano[1] y desarrollo económico[2]. Para ello, necesitamos que los conductores del Leviathán en el Perú, comprendan las ventajas de gestionar correctamente al Estado, resolviendo tradicionales problemas públicos que nos alejan del desarrollo.
A mi consideración, uno de los aspectos fundamentales para llegar a ese “bien común” a través del hilo conductor del desarrollo en cualquiera de sus manifestaciones, es la creación de Infraestructura Pública y la prestación adecuada de los servicios públicos.
Al respecto, resulta indudable que el desarrollo de la infraestructura tiene un impacto positivo sobre el crecimiento económico y la distribución del ingreso. En el caso peruano, si se desarrollara la infraestructura social y productiva a niveles similares a los alcanzados por Costa Rica, el PBI se incrementaría en un 3,5% anual y en un 2,2% si se lograran los niveles de Chile. Cabe anotar que dos tercios de este mayor crecimiento se explicarían por el mayor acervo de infraestructura, y el tercio restante por la mejora en la calidad de servicios que resulta de contar con una mejor infraestructura.[3]
Cuando hablamos de infraestructura pública, hablamos de crear bienes que finalmente serán públicos para el aprovechamiento y explotación en beneficio del ciudadano, con lo cual, se atiende una demanda ciudadana que impacta en el desarrollo y genera riqueza.
El desarrollo de la infraestructura en el Perú es aún muy deficiente en comparación con otros países de la región. En una escala del 1 al 7, la infraestructura general del Perú, según el Índice de Competitividad Global 2009-2010 del Foro Económico Mundial, es calificada con 3,0 lo que nos ubicó solamente por encima de Paraguay y Bolivia, y nos iguala con Venezuela; esta cifra casi se mantiene, a pesar que Perú subió seis posiciones para el año 2012-2013, nuestra calificación es de 3,5.
Ensayemos cifras para estar cercanos a la realidad. Si el Perú quiere llegar al año de su bicentenario con un óptimo nivel de desarrollo, deberá cerrar una brecha de infraestructura estimada en US$87,975 millones, según las conclusiones del “Plan Nacional de Infraestructura 2012-2021, elaborado por la Universidad del Pacífico y ESAN, por encargo de la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN).
Frente a este desalentador panorama ¿Qué debe hacer el Estado para cerrar la brecha de infraestructura? Por supuesto, generar inversión.
El principal problema del catalizador, es el origen del capital que se destina a la magia creadora de infraestructura. Es precisamente este aspecto, el que genera un debate poco objetivo y apasionado, entre quienes pretenden hacer Estado, creyendo fielmente que es el todopoderoso poder económico del Leviathán, el que debe solventar la creación de infraestructura pública, contra aquellos quienes consideramos, que es el Estado en algunos casos y el privado en alianza con el Estado, quienes deben conjugar intereses comunes para crear infraestructura pública que mitigue la necesidad abrumante de desarrollo nacional.
Para algún extremo, lo importante es enfrentar ideológicamente a la inversión privada vs la inversión pública, para “desenmascarar los intereses capitalistas”. Para otros, lo importante es resolver el problema poniendo las cosas en su sitio, al Estado como promotor de la Inversión Privada, fortaleciendo su rol subsidiario en la economía y al privado como un agente económico estratégico de desarrollo.
Esta creo es la real confusión de leviathán en el Perú. Tal como en antaño se pensaba, el Estado debía ser el único asignador de recursos sin participación del capital privado, hoy algún sector considera que es el Estado a través de sus recursos públicos, quien debe ser el único y exclusivo hacedor de infraestructura pública en el Perú. Esta afirmación que me lleva al análisis del problema, no hace referencia exclusiva al gobierno central, sino, lamentablemente y con mayor énfasis a los demás niveles de Gobierno, tanto a los Gobiernos Regionales como a los Gobiernos Locales.
En el Perú hay dos formas efectivas de crear infraestructura pública. Una de ellas es a través de los Proyectos de Inversión Pública, sujetos al Sistema Nacional de Inversión Pública[4], cuya finalidad es que el gasto público en Proyectos de Inversión sea eficiente, sostenible y tenga un mayor impacto socio económico en la zona de influencia del proyecto.
En ese sentido, creo que la Inversión Pública debe estar orientada a mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del Estado, de forma que éstos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. Por tanto, la mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que cada nuevo sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar social. Esto se consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente.
Este SNIP, fue creado con la finalidad que el gasto publico se optimice, y que los recursos públicos sean controlados a través de la instauración de una metodología que determine si el proyecto es socialmente rentable o no para la comunidad, para ello se requiere que el Proyecto de Inversión Pública cumpla técnicamente todos y cada uno de los requisitos metodológicos que exigen las normas, caso contrario, el PIP no sería declarado viable y entonces el dinero empleado en el diseño del proyecto sería un gasto innecesario. Es así, como entre las más de 1800 (aproximadamente) Municipalidades de nuestro Perú, tenemos una lista interminable de proyectos mal diseñados que se traducen en millones de soles gastados.
Por otro lado, es cierto que desde 2007, el MEF descentralizó la capacidad de determinar la viabilidad de un proyecto sujeto al SNIP y que desde entonces son los mismos gobiernos sub-nacionales los que deciden qué proyectos hacer, sin embargo, la poca capacidad técnica y la vocación ideológica de generar infraestructura pública exclusivamente con dinero público, hacen que buena parte del Perú, se empecine en no mirar a la inversión privada como un aliado en la generación de infraestructura pública, generando perdidas de dinero en proyectos mal diseñados y de un tiempo valioso a cuenta del desarrollo nacional.
Otra dificultad que atraviesa la creación de infraestructura con recursos públicos, es el pobre presupuesto con el que cuentan básicamente las Municipalidades Distritales de todo el Perú. La pregunta es ¿el presupuesto que tiene un Gobierno Regional y Local es el requerido para resolver los problemas de infraestructura pública? La respuesta es evidente. Si el Estado tuviera el suficiente dinero para cerrar la brecha de infraestructura en el Perú, el SNIP y los PIP serían suficientes.
En relación al SNIP y los PIP, estoy de acuerdo, que frente a un país con una burocracia deficiente, con un Estado poco institucionalizado y con altos índices de corrupción, este sistema es un regulador del gasto público, pues establece imposiciones metodológicas necesarias de cumplir, para gastar correctamente el dinero de todos los peruanos. Sin embargo, la falta de infraestructura pública, no es culpa del SNIP, es responsabilidad de quienes gestionan deficientemente el Estado y utilizan una figura orientada a la eficiencia del gasto, para resguardar necedades y en muchos casos pasiones ideológicas. Es aquí donde la decisión política que pretende generar desarrollo, debe perfeccionarse a través del conocimiento técnico.
Frente a este primer caso y bajo un nuevo concepto, aparece una alternativa orientada a crear infraestructura pública y prestar servicios públicos con participación del capital privado: las Asociaciones Publico – Privadas
A través de las APP’s, el Estado le da forma a una modalidad de participación de la inversión privada con la finalidad que a través de una alianza público-privada, se genere infraestructura pública o se presten servicios públicos de calidad, evidentemente, con el fin de resolver un problema público, incrementando el desarrollo en la ciudadanía y promocionando la participación del capital privado.
Las Asociaciones Publico-Privadas tienen una estructura particular, porque a diferencia de los Proyectos de Inversión Pública la infraestructura se crea y afecta preferentemente recursos del privado. Eso hace que por su naturaleza, el desarrollo de esta modalidad se diferente.
Las APP’s se clasifican en Autosostenibles y Cofinanciadas. En términos simples, las APP’s Autosostenibles son aquellas que de manera nula o mínima requiere disposición de recursos públicos y las APP’s Cofinanciadas son aquellas que tienen probabilidad de demandar recursos públicos.
La gran ventaja de las Asociaciones Publico – Privadas, como principal característica, es que incorpora el Régimen de Iniciativas Privadas. Esto significa que para el desarrollo de una APP, bajo el principio de libre iniciativa privada, regulado en el artículo 58° de la Constitución Política del Perú, no es solo el Estado el que programa la creación de infraestructura, sino, que a iniciativa del sector privado se da comienzo a la consideración una propuesta beneficiosa para el Estado, por ello, una de las exigencias legales para que una Iniciativa Privada sea presentada al Estado es que esta sea autosostenible, lo que implica que el proyecto no demande disposición alguna de recursos públicos.
Otra característica de las Iniciativas Privadas, es que legalmente tienen carácter de peticiones de gracia, esto implica otra ventaja para el Estado. Si es que el Estado decidiera rechazar el proyecto presentado por el privado, este podría hacerlo sin que el rechazo le genere derecho a reclamo al proponente del proyecto. Esta calidad de petición de gracia se mantiene usualmente hasta antes del concurso del proyecto.
Hasta aquí, apreciamos que las Iniciativas Privadas además de no demandar recursos públicos, jurídicamente están bajo el control del Estado. Esto se debe a que en una APP el Estado se convierte en socio del privado, de manera que ambos en su calidad de socios estratégicos están interesados en llevar a cabo la obra de infraestructura o la prestación de servicios públicos, por lo que el desempeño de ambos para la realización de este negocio, debe estar orientado al éxito del mismo.
Esta concepción de las APP’s (Iniciativas Privadas) resulta fundamental, por cuanto no tiene comparación con un PIP, porque en una Iniciativa Privada no se dispone de recursos públicos, y en consecuencia no se encuentra sujeta al SNIP. Tampoco puede compararse con un contrato de obra pública en donde el Estado contrata a un tercero para ejecutar una obra predeterminada. En una APP, el Estado no contrata a nadie, sino, se asocia con un privado para desarrollar un proyecto. Por tanto, no resulta posible que el Estado en el desarrollo de una APP se distancie del privado, pues lejos de su socio estratégico, el negocio no tendrá éxito.
La participación del capital privado en este tipo de operaciones, hace que el negocio se estructure de una manera particular. En el régimen de Iniciativas Privadas hay dos elementos fundamentales: la estructuración financiera del proyecto y la estructuración legal.
En cuanto a la estructuración financiera, el proyecto contenido en la Iniciativa Privada debe contener una correcta distribución de riesgos entre los sectores público y privado. Es decir, que los riesgos del proyecto deben ser asignados a aquel con mayores capacidades para administrarlo a un menor costo, teniendo en consideración el interés público y el perfil del proyecto. Esto hace que casi la totalidad de riesgos que impliquen afectaciones patrimoniales las asuma el privado, mitigando los mismos, usualmente a través de seguros.
Asimismo, para el 100 % del financiamiento del Proyecto, el proponente debe constituir una sociedad de propósito especial, es decir una nueva persona jurídica, con la finalidad de aislar de los riesgos del proyecto a las empresas promotoras. Esta sociedad de propósito especial, podrá solicitar a un tercero, al que se le denominará “acreedor permitido”, gran parte del financiamiento del proyecto, el mismo que por obvias razones, evaluará previamente la rentabilidad del proyecto para brindar el financiamiento, pudiendo establecer algunas condiciones.
Como puede entenderse, el equilibrio financiero de las APP’s es fundamental para la “bancabilidad del contrato” por eso, esta parte de la ingeniería financiera debe resguardarse a través de figuras jurídicas (contratos) diseñadas para darle sentido el negocio; comúnmente, es el contrato de concesión la figura contractual a las que más se recurre para este tipo de operaciones.
Finalmente, a través del contrato de concesión se pacta el diseño, operación y mantenimiento del proyecto por un plazo que no podrá exceder los 60 años, plazo en el que el privado explotará la infraestructura a efecto de recuperar la inversión y rentabilizarla, estableciendo –según el contrato- un pago anual al Estado en función a sus ingresos brutos. Vencido el plazo de explotación, la infraestructura y/o servicio, regresa a dominio del Estado y este se hace responsable de la operación y mantenimiento.
En algunos casos la comparación ofende, pero cuando de por medio se encuentra el bien común, comparar objetivamente una alternativa frente a otra, nos permite establecer al desarrollo como árbitro. Por eso, la normativa aplicable ha creado una metodología denominada comparador público – privado, a efecto de establecer para cada caso determinado, que es lo que más le conviene a la sociedad y al Estado, si crear infraestructura a través de la ejecución de una obra pública o crear infraestructura a través de una APP; desde luego, esta metodología solo es aplicable para APP’s cofinanciadas, porque solo en este caso hay disposición de recursos públicos. El resultado de esta metodología que determinará la mejor modalidad se llama “valor por dinero”.
No se trata, entonces, de enfrentar a los Proyectos de Inversión Pública vs. Las Asociaciones Publico Privadas -como algunos pretenden-, se trata de determinar correctamente, cual es la mejor alternativa –en un contexto especifico- para crear infraestructura y/o prestar un servicio público que demande un menor costo al Estado y que genere un mayor beneficio en la población (eficiencia); y si en este proceso, el capital privado puede contribuir, sin afectar la rentabilidad social y los recursos públicos, es una alternativa obligada a observarse.
De otro lado, Rechazar el capital privado y desconocer la posibilidad que mediante una alianza con el Estado se puede llevar adelante la creación de infraestructura pública, es gobernar renunciando al desarrollo.
En nuestro Perú -tal como lo ha establecido nuestro Tribunal Constitucional en una interpretación del régimen económico de la Constitución Política -, uno de los supuestos fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho es la economía social de mercado, sostenida sobre la base del bienestar social, el mercado libre, el rol subsidiario y el rol solidario del Estado. El mercado libre, tiene en su contenido el respeto a la propiedad, iniciativa privada, libre competencia y el combate a los oligopolios y monopolios; y tal como lo hemos mencionado, el derecho a la Iniciativa Privada revela la intención de nuestra carta política de establecer el rol del capital privado en la economía nacional y el rol promotor asignado al Estado; de manera, que exista una relación ecuánime entre los agentes económicos y el Estado, que contribuya al bien común.
Regresemos al inicio. En el Leviathán, Hobbes trató de explicar la dinámica del poder para organizar el Estado a través de un pacto entre sus agentes en búsqueda de una ventaja común. Hoy, el poder descomunal del Leviathan es el mismo, pero dominado por una estirpe funcional, con un concepto mezquino de desarrollo.
Es esta estirpe funcional poco comprensiva, quienes tienen en medio de una confusión excluyente, los destinos de una nación condicionada a revelar el misterio de la creación de infraestructura local y regional; y lejos de utilizar la llave que abrirá la puerta del desarrollo, la esconden, permaneciendo en un laberinto aletargado que no beneficia ni al Estado, ni al ciudadano, ni al privado.
[1] Según la ONU, El desarrollo humano es el proceso por el cual, una sociedad mejora las condiciones de vida de sus ciudadanos a través de un incremento de los bienes con los que puede cubrir sus necesidades básicas y complementarias, y de la creación de un entorno en el que se respeten los derechos humanos de todos ellos. También se considera como la cantidad de opciones que tiene un ser humano en su propio medio, para ser o hacer lo que él desea ser o hacer. El Desarrollo Humano podría definirse también como una forma de medir la calidad de vida del ser humano en el medio en que se desenvuelve, y una variable fundamental para la calificación de un país o región.
[2] El desarrollo económico se puede definir como la capacidad de países o regiones para crear riqueza a fin de promover y mantener la prosperidad o bienestar económico y social de sus habitantes. Podría pensarse al desarrollo económico como el resultado de los saltos cualitativos dentro de un sistema económico facilitado por tasas de crecimiento que se han mantenido altas en el tiempo y que han permitido mantener procesos de acumulación del capital. Evidentemente que los saltos cualitativos no se dan exclusivamente si se dan acumulaciones cuantitativas de una única variable, pues los saltos pueden ser incluso de carácter externo y no solo depender de las condiciones internas de un país.
[3] Plan Bicentenario. CEPLAN. pp 221
[4] Este sistema fue creado mediante la Ley N° 27293, modificado mediante Ley N° 28522, Ley N° 28802, el Decreto Legislativo N° 1005 y el Decreto Legislativo N° 1091 y reglamentado mediante Decreto Supremo N° 102-2007-EF
